1Pour tout un chacun, les paradis fiscaux évoque les îles, le soleil, les Bahamas et des valises remplies d’argent liquide. Leur existence avait beau être moralement répréhensible, elle semblait anecdotique... Du moins jusqu’à la crise de 2008. Alors que la crise financière se traduisait par une augmentation des dépenses publiques et des impôts dans de nombreux pays, l’existence même de zones échappant à la fiscalité est dès lors devenue intolérable. L’ONG Tax Justice Network estimait qu’en 2010, la richesse privée cachée dans les paradis fiscaux s’élevait à 21 000 milliards de dollars, soit l’équivalent du PIB des États-Unis et du Japon réunis (Henry, 2012). Non seulement les paradis fiscaux permettent d’échapper à l’impôt, mais ils sont aussi utilisés pour contourner la réglementation bancaire et financière grâce à des montages sophistiqués (Chavagneux et al., 2009).

2Au lendemain de la crise, les dirigeants des pays du G20 ont fait de la lutte contre les paradis fiscaux une priorité. Ils ont ainsi fermement soutenu l’initiative de l’OCDE, finalement adoptée en 2013, visant à lutter contre le transfert artificiel de profit (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS). L’Union européenne a été la première à exiger de ses banques qu’elles rendent publiques leurs activités dans tous les pays où elles sont présentes, y compris donc dans les paradis fiscaux. Depuis 2016, il est ainsi possible de rendre compte de l’activité des banques dans les paradis fiscaux en s’appuyant sur une source d’information de nature réglementaire, avec pour objectif la constitution d’une base de données exhaustive et fiable.

3Les efforts faits pour accroître la transparence se sont accompagnés d’un renouveau de la littérature académique. Cet article vise à en livrer les principaux résultats.

Que sait-on de l’activité économique réalisée dans les paradis fiscaux ?

4À vrai dire, pas grand-chose… Pendant longtemps, les économistes ont considéré les paradis fiscaux comme quelque chose de marginal ; condamnable certes, mais inévitable et sans impact majeur sur le fonctionnement du reste de l’économie. On recense ainsi très peu de travaux académiques, théoriques ou empiriques, sur le sujet. Si l’on s’en tient aux cent revues les plus prestigieuses, on dénombre une trentaine d’articles tout au plus. Cela représente moins de 1 % des articles ayant pour thème « taxation », par exemple. Naturellement, le manque de transparence n’a pas aidé.

5Grâce à un travail méticuleux et souvent ingénieux pour arriver à contourner le manque de données, quelques études permettent d’apprécier ce que pèsent réellement les paradis fiscaux dans les échanges économiques internationaux. Hines et Rice (1994) ont été parmi les premiers à documenter l’importance des paradis fiscaux. Au début des années 1990, ils ont estimé que les multinationales américaines plaçaient près d’un tiers de leurs profits réalisés à l’étranger dans des paradis fiscaux. Quelle place les paradis fiscaux occupent-ils aujourd’hui au sein du système financier mondial ? Lane et Milesi-Ferretti (2011) ont réuni des données sur les petites places financières offshore (excluant donc New York et Londres, notamment) et ont conclu qu’il y a plus de fonds placés dans ces petites places offshore qu’en Allemagne, en France ou au Japon ; d’après la même étude, 40 % des investissements directs étrangers dans le monde transiteraient par ces places offshore. Plus récemment, Zucman (2013) a calculé qu’en 2008, 8 % environ du patrimoine financier des ménages dans le monde étaient hébergés dans des paradis fiscaux et que les trois quarts de ce patrimoine ne seraient pas déclarés ; le montant du patrimoine caché dans les paradis fiscaux représenterait ainsi le double de la position extérieure nette des pays riches. Enfin, Zucman (2014) a évalué qu’en 2013, environ 20 % des profits américains, soit dix fois plus que dans les années 1980, étaient logés dans les principaux paradis fiscaux, que 10 % de la richesse des ménages européens y étaient placés et, qu’au total, c’était 10 % du PIB mondial qui s’y trouvait.

6La littérature, pour l’essentiel, s’est ainsi intéressée soit aux échanges financiers, soit aux firmes multinationales [1]. En revanche, aucune étude n’avait pu jusque-là apporter un éclairage précis sur l’implantation des banques dans les paradis fiscaux.

Que sait-on de l’activité des banques dans les paradis fiscaux ?

Une présence massive des banques dans les paradis fiscaux

10À partir des documents publiés par les trente-six plus grandes banques européennes (les Systemically Important Financial Institutions, dans le jargon de la régulation bancaire), nous avons pu élaborer une base de données sur l’activité des filiales de ces banques dans les paradis fiscaux. La liste de ces paradis fiscaux a été établie à partir de celle élaborée par Hines et Rice (1994) : le nombre des paradis fiscaux était à l’origine de 41 sur un total d’environ 200 pays.

11D’après nos données (Bouvatier et al., 2017), dont la synthèse est présentée dans le Tableau 1 de la page suivante, les banques européennes opèrent dans 25 paradis fiscaux (18 « petits » pays, dont la population est inférieure à 2 millions d’habitants, et 7 « grands ») et dans 112 autres pays. Les paradis fiscaux sont, en général, de tout petits pays, mais ce sont des pays très riches affichant un PIB par habitant trois fois supérieur à ceux des autres pays. Par ailleurs, et sans surprise, le taux de l’impôt sur les sociétés y est bien plus faible (5 %, contre 17 % en moyenne) et les infrastructures financières plus développées. Le niveau de régulation financière apparaît toutefois comparable à celui qui prévaut dans les autres pays, du moins si l’on se fie aux indices de régulation disponibles.

12La seconde partie du Tableau 1 est des plus éloquentes : les banques de l’échantillon déclarent réaliser 18 % de leur chiffre d’affaires et 29 % de leurs profits dans les paradis fiscaux, mais elles n’y emploient que 9 % de leur main-d’œuvre. Sauf à supposer que les employés des paradis fiscaux seraient particulièrement productifs, ces chiffres laissent à penser qu’une partie substantielle de leur activité et de leurs profits y est artificiellement transférée. Dans Bouvatier et al. (2017), nous estimons que le fait d’être un paradis fiscal permet d’accueillir 2 à 3 fois plus d’activité bancaire. Mais c’est une moyenne, le Luxembourg attire ainsi près de 10 fois plus d’activité. Nous estimons également que la perte fiscale liée au transfert par les grandes banques européennes de notre échantillon de leur activité dans des paradis fiscaux pèse entre 5 et 20 % des revenus fiscaux. Les multinationales peuvent ainsi bénéficier des services de filiales de banques internationales pour exploiter à leur profit les différences qui existent dans le monde en matière de taxation. Si les paradis fiscaux ne détiennent pas le monopole de l’évasion fiscale, leur existence en est, à n’en plus douter, un rouage essentiel.

Tableau 1

Principales spécificités des paradis fiscaux

Principales spécificités des paradis fiscaux

Les réformes en cours pour lutter contre les paradis fiscaux

13La première mesure pour lutter contre les paradis fiscaux semble être d’œuvrer à une plus grande transparence. Il est toutefois regrettable que cette exigence de transparence ne concerne pas encore les multinationales non financières. Celles-ci y opposent une résistance active. Ainsi, en France, le 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a « retoqué » la directive européenne obligeant les multinationales françaises à publier leurs données financières, jugeant qu’elle portait une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.

14Le plan BEPS a également ouvert un vaste chantier visant à un transfert automatique de données entre autorités fiscales. Actuellement, les autorités fiscales nationales n’ont pas de visibilité sur les activités des filiales étrangères d’un groupe multinational dont le siège de la maison-mère est installé dans leur pays. Cela rend donc impossible l’examen d’éventuelles pratiques abusives de prix de transfert. L’OCDE veut donc faire en sorte que chaque entité d’une multinationale dépose auprès de son administration fiscale de résidence une déclaration relative à son activité. Sur la base d’un accord d’échange bilatéral entre États, un échange automatique de ces déclarations pourrait alors intervenir entre chacune des juridictions où le groupe est implanté. En mai 2017, soixante pays avaient déjà conclus des accords bilatéraux ; les premiers échanges sont intervenus en septembre 2017. Selon Johannesen et Zucman (2014), le principal problème de ces traités bilatéraux d’échange automatique d’informations bancaires est qu’ils n’entraîneraient pas le rapatriement des dépôts incriminés dans le pays de résidence, mais au contraire leur transfert vers d’autres paradis fiscaux non signataires de ce type de traité.

15Une liste noire des juridictions non coopératives dans la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme existe depuis 2000 ; elle fait l’objet d’une mise à jour annuelle. Une liste grise la complète en y incluant les pays ayant pris des engagements, mais sans les avoir concrétisés « substantiellement ». Cela procède de la pratique anglo-saxonne du name & shame, comptant sur le fait que l’inscription d’une juridiction sur la liste noire va exercer une pression sur les entreprises et les banques en relevant, obligeant celles-ci (au moins moralement) à modifier leurs pratiques. Ces deux listes sont régulièrement critiquées par les ONG, la liste noire étant jugée trop peu étoffée (elle ne comprenait que quatre pays en 2009…) et la liste grise étant jugée trop complaisante à l’égard de pays qui n’ont pas encore agi. Plusieurs travaux montrent toutefois que la mise en œuvre effective de ces mesures ne produira pas forcément l’effet escompté. Ferwerda et Unger (2009) sont, par exemple, arrivés à un résultat bien cynique : loin de l’intention initiale du name & shame, l’inscription sur une liste noire ou grise produirait, au contraire, un surcroît d’activités financières !

16Finalement, la mesure qui pourrait se révéler la plus efficace et qui est totalement en ligne avec le BEPS de l’OCDE, est celle initiée par la Commission européenne en 2011 et relancée en 2016 : l’Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS). Selon ce dispositif, les sociétés multinationales ayant une activité dans l’Union et dont le chiffre d’affaires dépasse 750 millions d’euros par an ne rempliraient plus qu’une seule déclaration fiscale consolidée pour l’ensemble de leurs activités.

17Les résultats imposables par pays seraient ensuite répartis en fonction de l’activité du groupe dans chacun d’eux. Concrètement, la répartition pourrait s’opérer en proportion des ventes réalisées, du nombre des salariés ou des actifs détenus dans chaque pays. L’enjeu est assez clair et tout à fait en ligne avec l’objectif de l’OCDE : il s’agit de taxer les bénéfices là où ils sont vraiment réalisés et non là où la fiscalité est la plus favorable. Mais comme à chaque fois que la Commission propose de toucher au régime d’imposition des sociétés, certains États membres opposent de fortes résistances. Les pays fiscalement les plus attractifs, comme l’Irlande et le Luxembourg, n’ont en effet aucun intérêt à cette consolidation des bénéfices, laquelle entraînerait un jeu de vases communicants en leur défaveur.

Conclusion

18La pression de la société civile a fait changer la perception que l’on pouvait avoir des paradis fiscaux. La connaissance de l’activité économique dans ces pays avance grâce à l’accès à de nouvelles données, une avancée favorisée par un agenda qui se veut bien plus pressant sur l’exigence de transparence. Il reste pourtant beaucoup à faire. Le secteur bancaire européen est pour le moment le seul à être obligé de rendre publics ses comptes. Or, si les banques jouent un rôle essentiel dans les paradis fiscaux, c’est essentiellement en tant qu’intermédiaires des entreprises multinationales. Il faut donc que l’exigence de transparence s’applique également aux secteurs non financiers. Pour l’instant, la volonté politique n’est pas suffisante.

19L’Europe, qui compte en son sein des paradis fiscaux (le Luxembourg, Jersey ou Monaco) figurant parmi les plus actifs, a sans doute des propositions fortes à faire valoir pour limiter l’évasion fiscale. Mais, comme souvent, sa capacité à faire avancer cet agenda d’utilité publique est freinée par des intérêts nationaux. Seule une pression constante de la société civile pourra faire pencher la balance du bon côté.