1La relation de l’homme à son environnement naturel et culturel a beaucoup évolué en peu de temps. L’homme, grâce à la révolution industrielle et au progrès technologique, a pu développer son emprise sur l’environnement. En ayant le sentiment de mieux « maîtriser » la nature, il a oublié sa vulnérabilité d’être vivant ainsi que la dépendance qui le lie à ce qui l’entoure. Le progrès technique lui a permis de produire plus, plus rapidement et de chercher des rendements sans cesse supérieurs, la nature n’étant souvent plus qu’une ressource à exploiter.

2Ce n’est que récemment que l’on s’est rendu compte des conséquences éventuelles de la surexploitation des ressources naturelles et de la dégradation du milieu par des pollutions très diverses. Des mesures ponctuelles ont été prises pour tenter de résoudre les problèmes au fur et à mesure qu’ils apparaissaient. Mais les dégradations non seulement n’ont pas disparu, mais en plus, elles se sont aggravées. En effet, les solutions élaborées omettaient de prendre en considération les interactions complexes qui animent la nature et aujourd’hui, nous devons faire face à des déséquilibres écologiques globaux provoqués par des causes multiples dans le temps et dans l’espace.

3Si l’homme a oublié sa réalité biologique au profit de sa supériorité technologique, n’y a-t-il pas eu d’autres dérives qui contribuent à ce malaise croissant des sociétés humaines à l’échelle planétaire ?

Des évolutions qui pèsent sur l’environnement

4Le progrès technique et les facilités qu’il offrait ont contribué à une évolution marchande de l’économie où tout devenait ressource grâce à l’aide de nouvelles technologies. L’économie, au cours des dernières décennies, s’est déshumanisée. Au lieu d’être un moyen au service du bien-être humain – du « progrès » de l’humanité –, ce qui était son but à l’origine, elle est devenue un outil au service des dynamiques du matérialisme, de l’ultra-libéralisme et du monétarisme [1].

5Le culte croissant du matérialisme a sacrifié les valeurs des biens immatériels comme les satisfactions que procure l’environnement (la nature, la beauté, la culture, la sécurité, la convivialité) à chaque fois qu’ils étaient en conflit avec un bien matériel à valeur marchande. Par exemple, la pureté de l’air et de l’eau, l’intégrité biologique de la nourriture, le silence, les espaces verts sont ainsi sacrifiés à la recherche exclusive de l’argent ; la politique européenne des transports a poussé à l’hypertrophie du transport routier parce qu’elle a considéré comme sans valeur économique les avantages du rail en matière de sécurité de circulation et d’absence de pollution ; et l’affaire de la vache folle montre le danger d’avoir sacrifié la santé au profit.

6Quant à l’ultra-libéralisme, il est nocif pour l’environnement car il exalte la concurrence à tout va, qui pousse à un productivisme forcené dont on voit les dangers en agriculture notamment : engrais pour forcer la terre, hormones pour forcer la production de viande bovine. Et il glorifie l’individualisme qui pousse à sacrifier les communautés affectives, en particulier la famille, au profit de la réussite individuelle fondée exclusivement sur l’argent comme idéal et conduisant beaucoup d’individus à une incertitude déchirante sur les raisons de vivre.

7Le progrès technique a donné les moyens à l’homme de surexploiter l’environnement en le « dopant » artificiellement. Ces nouveaux produits polluent l’environnement immédiat et mondial. Aujourd’hui, plus de 15 millions de nouveaux produits chimiques ont fait leur apparition, dont plus de 300 000 sont disponibles dans le commerce [2].

8Nombre de ces produits ont contribué à l’amélioration de la qualité de la vie, mais le manque de connaissance quant à leurs effets toxiques sur l’homme, leur persistance dans l’environnement et leur utilisation à mauvais escient, ont causé des problèmes de santé à de nombreuses personnes. En effet, c’est dans cet environnement que se retrouvent les produits de consommation courante, jusqu’à l’alimentation et les médicaments [3]. Comme nous interagissons avec notre environnement, nous ingérons ou respirons ces substances.

Qualité de l’environnement et santé

9Les dégradations de l’environnement, qu’il soit physique ou social, peuvent constituer des agressions pour la santé.

La construction d’une réponse juridique

15Face à la communauté scientifique confirmant le lien de causalité entre des problèmes d’environnement et des questions de santé publique, les juristes ont dû chercher à créer du lien dans un droit où les disciplines sont bien identifiées. C’est une des fonctions intéressantes du droit de l’environnement qui interroge les autres droits de manière transversale et appelle une vision globale. Mais il n’est pas facile de construire une réponse adaptée et rapide. Cependant, un certain nombre de principes juridiques tente de répondre au lien environnement-santé.

Le principe de précaution

25Face à la multiplication et à la complexité des problèmes rencontrés, il est enfin apparu qu’il fallait parfois anticiper les problèmes, car une démarche curative manquait d’efficacité et pouvait avoir des conséquences humaines, naturelles et financières catastrophiques. En envisageant une approche globale à long terme, pour assurer un droit à un environnement sain, on change de logique. On accepte d’agir en amont pour évaluer les risques à venir et s’inscrire dans une logique de prévention. Le principe de précaution est un des outils privilégiés de cette démarche.

26Le principe de précaution veut que face à la menace d’une dégradation irréversible de l’environnement, on ne saurait s’autoriser de l’absence d’une connaissance scientifique absolue pour remettre à plus tard des mesures qui sont justifiées en elles-mêmes. Le principe de précaution peut donc servir de base à des politiques touchant des systèmes complexes qui ne sont pas encore bien compris et dont on ne peut encore prévoir quelles conséquences auront leurs perturbations. Ce raisonnement permet d’intégrer le lien entre protection de l’environnement et santé publique.

27• Il est défini par la communauté internationale de la manière suivante : « Pour réaliser un développement soutenable (NDLR : traduction littérale de sustainable development), les politiques doivent être fondées sur le principe de précaution. Les mesures environnementales doivent anticiper, prévenir et attaquer les causes de la dégradation de l’environnement. Quand des menaces existent d’un dommage sérieux ou irréversible, l’absence d’une certitude scientifique totale ne doit pas être utilisée pour ajourner les mesures prévenant la dégradation de l’environnement » [6].

28Depuis la conférence des Nations unies sur le développement et l’environnement à Rio en 1992, la majorité des États a reconnu officiellement, au travers de deux conventions, le principe de précaution comme base du développement durable : « En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte à remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement ». Au lieu de réparer les dommages à la santé, il s’agira donc d’essayer autant que possible de les prévoir et les éviter.

29Plusieurs autres textes juridiques ont repris ce principe, comme le Protocole sur la biosécurité (relatif aux OGM), adopté à Montréal le 28 janvier 2000. La Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique a expressément reconnu dans son article 10-6 le recours au principe de précaution. Il est, en effet, indiqué : « L’absence de certitude scientifique due à l’insuffisance d’information et de connaissance scientifique pertinente en ce qui concerne les effets négatifs potentiels d’un organisme vivant modifié sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dans la partie importatrice, prenant également en compte les risques pour la santé humaine, n’empêche pas cette partie de prendre une décision, si approprié, concernant l’importation de l’organisme vivant modifié en question dans le but d’éviter ou de réduire de tels effets potentiellement négatifs ».

30• Au niveau de l’Union européenne, des prises de positions des différentes institutions, et en particulier de la Cour de Justice des communautés européennes et de la Commission (7), confirment l’importance du principe de précaution dans l’arsenal juridique européen, tant pour la protection de l’environnement que la santé de l’homme.

31Le Traité d’Amsterdam (Maastricht), dans son article 174, indique que « la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, et sur le principe du pollueur payeur (…) ».

32L’article 95-3 du Traité CE prévoit que « la Commission, dans ses propositions en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques ».

33L’article 152-1 du Traité CE prévoit « un niveau élevé de protection de la santé humaine qui est assurée dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la communauté ».

34La Commission rappelle que le principe de précaution « couvre les cas où les données scientifiques sont insuffisantes, peu concluantes ou incertaines et où une évaluation scientifique préliminaire montre qu’on peut raisonnablement craindre que des effets potentiellement dangereux pour l’environnement et la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau de protection recherché par l’Union européenne ». « Bien que le principe de précaution ne figure pas explicitement dans le traité CE, si ce n’est pour l’environnement, la Commission considère que sa portée est beaucoup plus vaste et s’étend également à la protection de la santé humaine, animale et végétale » (…) « La Commission considère qu’à l’instar des autres membres de l’OMC, la Communauté dispose du droit de fixer le niveau de protection, notamment en matière d’environnement et de santé humaine, animale ou végétale, qu’elle estime approprié. L’application du principe de précaution est un élément essentiel de sa politique, et les choix qu’elle effectue à cette fin continueront d’influer sur les positions qu’elle défend au niveau international quant à la manière d’appliquer ce principe » [7].

35Dans le cadre de la crise de la vache folle, la commission a souhaité créer rapidement une agence de la sécurité alimentaire, chargée d’assurer des contrôles sur les pratiques des États membres, augmentant ainsi l’implication de l’Europe dans ce dossier, même si elle affirme que la politique de sécurité alimentaire est l’affaire de chaque État. Une autorité européenne de sécurité des aliments fonctionne depuis septembre 2002. Sa principale responsabilité est de dispenser des conseils scientifiques indépendants sur tous les sujets ayant des retombées directes ou indirectes sur la sécurité alimentaire.

36Dans une résolution du 10 mars 1998, le Parlement européen constate que « la législation alimentaire européenne se fonde sur “le principe d’une protection préventive de la santé des consommateurs” ». La gestion des risques doit être appropriée et basée sur le principe de précaution.

37Le Comité parlementaire mixte de l’Espace économique européen (EEE) a adopté, le 16 mars 1999, une résolution relative à la « sécurité alimentaire dans l’EEE ». À cet effet, d’une part il « souligne l’importance que revêt l’application du principe de précaution » (point 5) et d’autre part, il « réaffirme l’impérieux besoin de développer une approche prudente au sein de l’EEE en ce qui concerne l’évaluation des demandes de mises sur le marché d’OGM destinés à entrer dans la chaîne alimentaire (…) » (point 13).

38Le Conseil a adopté le 13 avril 1999, une résolution demandant à la Commission, entre autres, « de se laisser, à l’avenir, guider davantage encore par le principe de précaution lors de l’élaboration de propositions de législation et dans le cadre de ses autres activités liées à la politique des consommateurs, et d’élaborer de manière prioritaire des lignes directrices claires et efficaces en vue de l’application du principe ».

39La Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) adopte une position plus radicale dans l’application du principe de précaution en le désolidarisant de la recherche de la certitude d’un risque confirmé. Dans son arrêt sur la validité de la décision de la Commission interdisant l’exportation du bœuf du Royaume-Uni pour limiter le risque de transmission de l’ESB (arrêts du 5 mai 1998, aff. c157/ 96 et C-180/96), la Cour a précisé : « Or, il doit être admis que, lorsque les incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée des risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées » (attendu 99). Cette approche « est corroborée par l’article 130R, paragraphe 1^er du Traité CE, selon lequel la protection de la santé des personnes relève des objectifs de la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement. Le paragraphe 2 du même article prévoit que cette politique, visant un niveau de protection élevé, se fonde notamment sur le principe de précaution et d’action préventive et que les exigences de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la communauté » (attendu 100).

40Dans un autre arrêt relatif à la protection de la santé de consommateurs (arrêt du 16 juillet 1998, aff. t-199/ 96), le Tribunal de première instance reprend le passage utilisé dans l’arrêt relatif à l’ESB (attendus 66 et 67).

41Dans l’ordonnance du 30 juin 1999 (aff. t-70/99), le Président du Tribunal de première instance confirme les positions exprimées dans les arrêts mentionnés. Il importe toutefois de souligner que dans cette décision juridictionnelle, une allusion explicite au principe de précaution est effectuée et qu’il est réaffirmé que « les exigences liées à la protection de la santé publique doivent incontestablement se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations économiques ».

42• Au niveau français, le code de l’environnement dispose dans ses principes généraux que « le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable » (L. 110-1-II-3). Malheureusement, la portée du principe est limitée par la dernière partie de la phrase qui donne prise à l’économie sur les décisions qui peuvent être prises. Cependant, un certain nombres d’organismes se sont saisis de cette question.

43– Un Comité de la prévention et de la précaution (CPP) a été créé par un arrêté ministériel du 30 juillet 1996. Ce CPP est composé de dix-neuf personnalités scientifiques reconnues dans le domaine de l’environnement et de la santé. Ce comité, qui se réunit tous les mois depuis 1997, a rendu six recommandations et trois avis dont un sur l’application du principe de précaution, dans le sens souhaité par la commission européenne.

44– Une agence de sécurité sanitaire environnementale (Afsse) qui travaille sur la problématique « santé-environnement ». Elle est créée pour développer et renforcer les capacités et la cohérence de l’expertise sur la question de l’impact de l’ensemble des facteurs de l’environnement sur la santé. Son fonctionnement (prévu par un décret du 26 mars 1999), finalisé en 2003, est complémentaire avec l’Institut de veille sanitaire (InVS), l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps) et l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) [*].

Des principes juridiques complémentaires

45Un certain nombre d’autres principes juridiques existent qui renforcent l’effectivité du principe de précaution. Ils s’inscrivent de manière plus générale dans la logique de prévention.

46Le droit à la sécurité, lié à l’idée de paix ; si l’environnement est perturbé, le bien-être, la santé, voire la vie peuvent être menacés, par exemple dans la lutte pour certaines denrées qui se raréfient. Ce droit inclut aussi le droit à être informé sur ce que l’on respire et ce que l’on consomme dans le cadre d’une politique nationale et internationale qui minimise le risque de contamination par des substances nocives (OGM, vache folle).

47Le principe de solidarité entre les pays développés et les pays en développement, entre les différentes régions d’un même pays, dans une même région entre les différentes composantes de la population.

48Le droit de la responsabilité des industriels, des politiques, s’ils portent atteinte par leurs actions ou leur manque d’action aux droits des citoyens du monde à un environnement sain. La responsabilité des politiques est mise en avant dans les affaires récentes et les pouvoirs publics français ont été de nouveau mis en accusation, mais cette fois, des responsables britanniques et de la Commission européenne ont été aussi mis en cause. On a reproché aux administrations, pouvoirs publics ou politiques de ne pas vouloir « provoquer un mouvement de panique de nature à fragiliser la filière bovine française et ne pas freiner la construction du marché unique européen. M^me Honnorat, avocat des familles de deux victimes françaises de la maladie de Creutzfeldt-Jakob utilise ces motifs contre les pouvoirs publics. Elle dit qu’on a “sacrifié” la santé publique sur l’autel du marché unique. Alors que la construction européenne aurait dû reposer sur la principe de la primauté de l’homme, on a privilégié des intérêts économiques catégoriels au détriment de la santé publique ».

49Les autorités politiques et les filières économiques sont remises en cause, peut-être aussi parce qu’elles ont agi de concert, sans la prise en compte des intérêts des citoyens. Le questionnement sur la responsabilité interroge sur la répartition des compétences, sur la présence de garde-fous et sur la place que chaque citoyen occupe dans la société. Sommes-nous des sujets ou l’objet de politiques qui nous échappent ?

50Il inclut aussi la responsabilisation de chacun dans ses choix. Par l’information, par la formation et par l’éducation, chaque citoyen doit pouvoir choisir en connaissance de cause son alimentation, son système de soin, son hygiène de vie, son rapport à l’environnement (voir dans ce numéro l’article de A.L. Beq et J. Pommier, Citoyens et démocratie sanitaire).

51Ce droit devrait alors s’accompagner d’un droit à la participation, qui pour le moment, se limite, en France, pour les questions qui nous concernent, à l’accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses (il y a encore peu de concertation, et les études d’impacts sont souvent trop discrètes pour toucher le grand public).

Droit de l’environnement : un choix de société

52La longue tradition de droit écrit est requestionnée par le principe de précaution et l’impératif de prévention. Le principe de précaution s’est développé en droit de l’environnement au fur et à mesure que l’on réalisait la complexité des problèmes. Mais ce n’est qu’à partir du moment où le lien a été fait avec d’éventuelles conséquences négatives sur l’homme qu’il a pris l’essor qu’il a actuellement. La santé a donc servi à conforter la place du principe de précaution en droit de l’environnement.

53Protection de l’environnement et santé sont donc deux domaines qui questionnent les choix de nos sociétés. Éviter l’apparition ou la recrudescence de pathologies, surtout lorsqu’elles sont graves et invalidantes, est, de l’avis général, moins coûteux et plus efficace que se limiter à l’approche curative qui reste largement dominante à ce jour. Différentes questions interpellent les pouvoirs politiques à cet égard :

• quelles sont les priorités d’action ?
• quels outils nouveaux faut-il mettre en œuvre ?
• comment améliorer l’approche normative actuelle en matière de protection de l’environnement et de la santé ?

54S’attaquer aux graves problèmes sanitaires liés aux pollutions environnementales par des approches plus globales permettrait de limiter très fortement les coûts socio-économiques de prévention tout en entraînant une plus forte réduction des risques liés aux effets cumulés de la rencontre de plusieurs pollutions :

• en matière de transport d’énergie : la problématique de la pollution électromagnétique peut être abordée tout autrement si l’ensemble du système énergétique se redéploie comme le suggère l’Agenda 21 (économies d’énergie et production d’énergies renouvelables) ;
• en matière d’agriculture, la question de savoir quel est le bilan coût-avantages de l’interdiction de certains pesticides perd de son importance si l’on décide de s’orienter vers des réformes plus radicales (agriculture biologique) ;
• en matière de transport, la polémique sur l’augmentation du coût de fabrication des voitures en cas de renforcement de certaines normes d’émission perd de son importance si l’on met en place une politique de mobilité basée sur les principes du développement durable (transports collectifs) ;
• en matière de déchets, la controverse sur l’incinération de déchets toxiques dans les cimenteries disparaît d’elle-même si l’on peut mener une véritable politique visant à prévenir la production de déchets toxiques.

55Le droit, comme l’économie, doivent être des outils qui permettent le mieux-être des hommes. Les nouveaux textes doivent être pris sur la base de trois objectifs :

• protéger la sécurité et la santé des êtres humains contre le mal ou le risque et la potentialité de ce mal ;
• assurer le bien-être général de l’homme (protection contre les nuisances, répondre à des besoins esthétiques et de détente, etc.) ;
• protéger les intérêts économiques contre l’épuisement et la pénurie (en particulier dans le domaine de l’agriculture, de l’exploitation forestière et des ressources maritimes), et contre les effets nocifs de la pollution (production d’énergie et fourniture d’eau potable).

56Ce texte est issu d’une contribution au colloque du Syndicat national des médecins de PMI en novembre 2000.