Introduction

1L’urbanisme dispose de nombreux leviers pour promouvoir et améliorer la santé des habitants. Bien qu’un projet de rénovation urbaine ait pour objectif l’amélioration de la qualité de vie des habitants, résultante de nombreux facteurs qui interagissent entre eux, il est nécessaire pour ce faire « d’adopter le plus en amont possible du processus de décision, une stratégie basée sur une vision globale des enjeux, en favorisant une démarche démocratique et participative des différentes parties prenantes du projet » [1].

2Par une approche structurée qui permet d’observer et de traiter différentes facettes de la santé de projets urbains, l’évaluation d’impact sur la santé (EIS) encourage les partenariats et anticipe les questions de santé le plus tôt possible dans le processus de décision. Cette démarche voit un essor en France, avec la perspective de l’utiliser comme approche de santé. Les directions de la santé des villes de Villeurbanne et Lyon (69) ainsi que la direction générale adjointe à la Cohésion sociale et urbaine de Grenoble-Alpes Métropole (38), en accord avec les élus, ont souhaité l’expérimenter. Ainsi, à travers le retour d’expérience de ces trois EIS, nous essayerons d’appréhender l’appropriation de la démarche par les collectivités impliquées, l’intégration des recommandations et leur suivi.

Contexte, méthodologie et résultats des EIS menées

3L’EIS est une démarche en plusieurs étapes : définir le projet sur lequel l’EIS portera, constituer les instances de pilotage, sélectionner les déterminants à enjeux, analyser les effets potentiels à l’aide de données probantes, recueillir les données et témoignages de publics concernés, coconstruire et hiérarchiser des recommandations, mettre en place un suivi et évaluer le processus de l’EIS.

4Les EIS portent sur trois projets : réhabilitation d’une résidence d’un quartier en politique de la ville (Villeurbanne) ; création d’un parc urbain (Lyon) ; rénovation urbaine de grands ensembles (Grenoble). Chaque EIS a suivi les étapes classiques de la démarche et mis en œuvre la méthode selon les quatre dimensions présentées dans la figure 1. Le travail a été suivi par un comité de pilotage (Copil) regroupant une quinzaine de personnes et constitué de l’équipe évaluatrice, d’élus, de membres de diverses directions des villes impliquées, de professionnels et de représentants d’habitants. Un profil sociosanitaire et environnemental du périmètre de l’étude a été réalisé pour chaque EIS. L’estimation des impacts est issue de l’analyse croisée des données issues de la littérature, d’enquêtes ad hoc, de diagnostics (qualité de l’air, mesures de bruit, des températures, des ombres portées…), de la participation de l’équipe évaluatrice à différentes instances, d’entretiens avec des professionnels (gardiens d’immeubles, professionnels de santé, éducateurs, spécialistes), des habitants et des observations de terrain. Les conclusions de l’EIS ont été présentées au Copil afin de créer une séance d’intelligence collective pour coconstruire des recommandations qui ont ensuite été priorisées en fonction de critères politiques, de faisabilité technicoéconomique et temporelle.

Figure 1

Méthodologie de l’EIS

Méthodologie de l’EIS

5Les trois EIS sont analysées selon cinq critères : composition du groupe de travail pilotant l’EIS, déterminants de santé retenus, modalités de recueil et d’analyse des données, recommandations et suivi (tableau I). La comparaison du processus de mise en œuvre permettra d’apprécier dans quelle mesure celui-ci influence l’appropriation de la démarche par les acteurs et l’évolution du projet d’aménagement urbain. Cette étude s’appuie sur les données collectées (documents, entretiens, observations de terrain) lors des EIS dans lesquelles les auteures ont été impliquées.

Tableau I

Comparaison des EIS

Villeurbanne Les Buers Lyon Parc Zénith Grenoble/Échirolles Les Villeneuves Membre du Copil • Ville : - direction de la Santé publique - direction de la Vie démocratique - service d’urbanisme - direction des sports - direction des Espaces verts - santé scolaire - agent de développement territorial • Référent projet urbain Métropole de Lyon • Bailleur social • Représentants d’habitants • Ville : - élue aux espaces verts - direction de l’Écologie urbaine - vie démocratique - chargée de mission développement durable - direction des Espaces verts - direction de la Voirie - médiathèque municipale - directrice de la crèche municipale - direction de la sécurité • Directeurs des écoles du campus • Directrice relais d’assistantes maternelles • Représentants d’habitants (CIL) • Villes/Métropole : - élus (santé & environnement) - direction de la Cohésion sociale et de la Politique de la ville - chef de projet urbain et social du territoire - agent territorial - service promotion de la santé - mission renouvellement urbain - direction Service santé publique et environnementale - direction Vie des quartiers, Égalité et Citoyenneté - service Trait d’union parole santé • Bailleurs sociaux • Représentants d’habitants/associations Déterminants • Environnement physique • Offre sportive et dispositifs adaptés • Accès aux clubs, associations, cours et activités sportives • Activités à l’école et lors du temps périscolaire • Espaces extérieurs et voiries au sein de la résidence et en dehors • Environnement physique • Habitat et cadre de vie ; accessibilité et mobilité dans le quartier • Modes de vie et usages : tabac, propreté, incivilités et sécurité • Capital social et culturel : aménagements du parc, animations et temps de partage • Espaces verts et publics • Cohérence urbaine, mobilités et déplacements • Offre de commerces et de services • Mixité sociale Modalités de recueil et d’analyse des données • Entretiens semi-directifs avec une douzaine de personnes impliquées dans le projet, travaillant dans le quartier et d’habitants • Analyse d’une enquête auprès d’une cinquantaine d’habitants • Analyse d’une enquête auprès de 300 enfants • Enquête sociologique sur les attentes : 30 entretiens semi-directifs auprès d’habitants, étudiants et professionnels du quartier • Analyse des résultats de la concertation • Entretiens semi-directifs auprès d’une douzaine de personnes impliquées dans le projet, travaillant dans le quartier et d’habitants • Analyse des résultats de la concertation Recommandations 38 recommandations 75 recommandations 47 recommandations Suivi Difficile mais la moitié des recommandations ont été inscrites dans les documents officiels Régulier : 3 réunions du Copil pour présenter le bilan, une dizaine de recommandations reste à mettre en place En cours de mise en place : recommandations reprises dans le cahier des charges de la labellisation « Écoquartier populaire »

Comparaison des EIS

La résidence Pranard (Villeurbanne)

6La résidence Pranard à Villeurbanne est située dans le quartier en politique de la ville des Buers le long du boulevard périphérique. Les études et analyses menées font état d’une mauvaise qualité de l’air, d’un niveau de bruit et d’insécurité élevé, d’un manque de fonctionnalité et d’attrait des espaces verts, de problèmes sociosanitaires avec une forte proportion d’adultes sous traitement antidiabétique et jusqu’à 23 % d’enfants de l’école du quartier en surpoids. L’objectif de l’EIS était d’identifier les leviers du projet pour améliorer l’activité physique et sportive des enfants. Plusieurs enquêtes ont été menées auprès d’habitants et d’enfants pour recueillir leurs avis. Le principal frein à la mobilité des enfants était le projet de création d’une voie traversant les espaces verts à l’arrière de la résidence. Cinq déterminants ont été évalués : l’environnement physique, les offres sportives et dispositifs adaptés, l’accès aux clubs/associations/cours/activités sportives, les activités à l’école et lors du temps périscolaire ainsi que les espaces extérieurs et les voiries au sein et en dehors de la résidence. Au final, une quarantaine de recommandations ont été élaborées puis priorisées. Ces recommandations, incluant des préconisations simples liées aux modes de déplacement, comme réactiver un système de pedibus pour se rendre à l’école ou à l’aménagement de la résidence (optimiser le cheminement, la marchabilité piétonne et cycliste au sein de la résidence) et d’autres plus complexes, comme abaisser la limitation de vitesse sur la rue principale et le périphérique, ont été directement inscrites dans des documents officiels ayant trait au projet urbain, au projet de rénovation, à la politique scolaire, au contrat local de santé et au projet sportif local. Plusieurs ont été mises en application comme les limitations de vitesse ou la création d’un mail sécurisé pour les piétons et les enfants au lieu de la voie (qui ne figurait pas dans le projet initial) [2].

Le parc Zénith (Lyon)

7À Lyon, le parc Zénith a été aménagé sur un ancien site industriel dans la continuité de six établissements d’enseignement professionnel avec 6 000 apprenants, au cœur d’un quartier résidentiel assez minéral. Les observations et enquêtes menées mettent en avant des trottoirs en mauvais état ou occupés par des cyclistes ou des étudiants se regroupant en masse devant leur établissement pour fumer ; un trafic routier intense et à forte vitesse engendrant pollution de l’air, bruit et insécurité. Le projet a cristallisé autant de craintes (comme l’abandon de déchets) que d’aspirations à créer un lieu de partage, intergénérationnel, contribuant à créer un « esprit » de quartier. L’objectif de cette EIS était de repérer, d’anticiper et d’analyser tous les éléments liés aux usages du parc urbain qui pourraient avoir un impact sur la santé, à travers notamment une analyse fine des attentes potentielles de différents profils de futurs usagers. Une trentaine d’entretiens semi-directifs ont été réalisés auprès d’un échantillon d’habitants, étudiants et professionnels du quartier. Quatre déterminants ont été évalués : environnement physique, habitat et cadre de vie, modes de vie et usages, capital social et culturel. L’analyse du projet a ainsi permis de faire émerger 75 recommandations selon sept thématiques (accessibilité/mobilité dans le quartier, environnement physique, aménagements du parc, programmation d’animations et de temps de partage, tabac, propreté, sécurité/incivilité) dont plus de la moitié a déjà été intégrée, comme celle préconisant de changer les espèces d’arbres à proximité des espaces de jeux pour apporter plus d’ombre et de fraîcheur ou encore de favoriser l’implication des étudiants de l’école Émile Cohl dans la création de la signalétique sur la gestion des déchets [3].

Les Villeneuves (Grenoble et Échirolles)

8Les Villeneuves de Grenoble et Échirolles (38), quartiers défavorisés et symboles des grands ensembles des années 1970 font l’objet d’un programme de rénovation urbaine d’ampleur visant à le rendre de nouveau attractif. Les études montrent qu’en dépit de nombreux atouts (espaces verts, mails piétons, tram, équipements de proximité, tissu associatif dense…), ces quartiers souffrent d’une image dégradée et stigmatisée, associée à un fort niveau d’insécurité, mais également d’îlots de chaleur, d’insalubrité et de problèmes de santé importants (diabète, santé mentale). L’EIS a été menée en collaboration avec les services des villes de Grenoble et d’Échirolles et de la Métropole de Grenoble. Plusieurs caractéristiques du projet urbain ont été évaluées quant à leur impact sur quatre déterminants : espaces verts et publics, cohérence urbaine/mobilités/déplacements, offre de commerces et de services et mixité sociale. Les résultats de l’évaluation ont montré que le programme de rénovation urbaine était susceptible d’avoir un mélange d’impacts mitigés et positifs sur la santé physique, la santé mentale, le bien-être et la cohésion sociale. L’EIS a abouti à la coconstruction de 47 recommandations qui ont ensuite été hiérarchisées en tenant compte du portage politique, du coût, de la faisabilité technique et de la temporalité du projet. Ces recommandations ont été en majorité reprises dans le cahier des charges destiné aux maîtres d’œuvre, notamment celles préconisant d’analyser les flux de déplacement lors de la requalification des avenues, de favoriser des parcours ludiques et d’apprentissage en travaillant sur des cheminements et des maillages attractifs ou de travailler sur les différentes possibilités de détournement et de mésusage du mobilier urbain (favoriser les apprentissages et la gestion du risque). Aujourd’hui les recommandations sont dans les mains du service de rénovation urbaine. Reprises dans les documents officiels de la démarche de labellisation « Écoquartier populaire », elles deviennent de véritables indicateurs. L’intérêt de cette labellisation était d’apporter une dimension « santé et bien-être » au-delà des questions de développement durable [4].

Discussion

9Le partage d’une culture commune autour de la santé au sens de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et de ses déterminants est une étape clé de l’EIS. À Villeurbanne, les élues à la santé et au développement durable, convaincues de l’intérêt d’expérimenter la première EIS de la Région Auvergne-Rhône-Alpes se sont mobilisées pour porter politiquement cette démarche. Cependant, lors du premier Copil, des techniciens de différents services ont eu des difficultés à comprendre en quoi un projet de rénovation incluant des enjeux de déplacement pouvait impacter positivement ou négativement le poids des enfants. À Lyon, cette EIS – une des actions du contrat local de santé – était également un objet d’expérimentation, voire de « preuve de concept » pour les élus locaux, qui ont dû appréhender une nouvelle forme de participation, mais également pour les services municipaux, très nombreux à être associés. L’EIS a plutôt été perçue au départ par les acteurs du projet comme une instance de concertation supplémentaire qui venait s’ajouter à la phase préalable de concertation portée par les élus d’arrondissement et la Direction des espaces verts. Enfin à Grenoble/Échirolles, l’EIS est apparue comme la démarche idéale pour atteindre l’objectif de recréer un quartier urbain de qualité et ainsi devenir le premier écoquartier populaire, en essayant d’intégrer la santé aux différentes politiques métropolitaines. Les notions de « santé » et de « bien-être » sont par essence consensuelles.

10L’EIS a par ailleurs initié une démarche de participation transversale et pluridisciplinaire prenant en compte les points de vue de tous les acteurs, y compris celui des habitants. En s’appuyant sur la diversité du recueil de la parole des habitants plutôt que sur un sondage, fût-il exhaustif, de la population d’un quartier, la méthodologie est particulièrement pertinente en termes de participation et de démocratie. Toutefois, pour être efficaces, les liens avec au moins un partenaire clé au sein du territoire représentent un des leviers essentiels. Aux Buers, le bailleur social, grâce à son ouverture sur les enjeux de santé globale et sur cette méthodologie a grandement facilité l’implication des habitants et la prise en compte de leurs regards sur les alternatives du projet. À Lyon, très rapidement, l’approche participative axée sur des enjeux de santé a permis d’impliquer d’autres acteurs absents des phases précédentes de concertation comme tout le champ de la petite enfance grâce notamment à l’implication de l’élue. Bien que le projet paysager ait été finalisé avant l’EIS, le travail d’enquête sociologique a permis à chaque acteur de trouver sa place et d’interagir concrètement avec le projet. Aux Villeneuves, l’implication de tous aura été facilitée par la participation active des chefs de projets de renouvellement urbain et le tissu associatif présent.

11La recherche de données probantes par une revue bibliographique est un temps essentiel pour rassembler les données scientifiques qui sont croisées avec les données du quartier. L’émergence de nouveaux facteurs de risque et le partage de cette connaissance entre élus, techniciens et habitants facilitent la mise en place d’une culture scientifique commune, et les conditions d’un débat équilibré entre acteurs sur des sujets complexes. De plus, chacun, dans son domaine, en fonction de ces missions ou de sa place est en mesure de transférer ces connaissances dans d’autres projets.

12L’exercice de coconstruction des recommandations a pu paraître contraignant pour des partenaires qui ne souhaitaient pas remanier les opérations prévues. Au final, la relative simplicité des recommandations a permis d’aller au-delà de ces appréhensions et de proposer des améliorations au projet sans pour autant tout « révolutionner ». La coconstruction a certainement permis une meilleure appropriation et supportabilité des modifications proposées. Ainsi, ces EIS ont permis de faire prendre conscience aux protagonistes que la santé constitue un objectif au même titre que les objectifs classiques de projets urbains, et que de travailler sur ce sujet constitue une véritable plus-value pour l’ensemble des professionnels impliqués. L’EIS s’est révélée être un outil pertinent pour restaurer le dialogue entre les services et que chacun se sente impliqué.

13La structuration des propositions selon des critères politiques et de faisabilité technique constitue également un outil d’aide à la décision très performant pour les élus et les techniciens et une meilleure appropriation des recommandations. Cependant, ce travail interdisciplinaire a pu être ressenti comme un frein par certains acteurs qui appréhendent les approches nouvelles, ces dernières pouvant aboutir de manière différente selon les personnes et demandant un investissement en temps important. Par sa transversalité, l’EIS a aidé à avoir une autre approche du projet et une volonté d’aller de l’avant pour avancer dans les décisions. Ainsi, à Villeurbanne, les élues ont eu l’opportunité de porter un message fort et argumenté auprès d’élus métropolitains pour faciliter la baisse de vitesse du périphérique. Alors, à Lyon, l’ensemble du parc a été in fine rendu non-fumeur par arrêté municipal en lien avec le comité départemental de la Ligue, ce qui a permis de concevoir des actions dans le cadre du mois sans tabac en lien avec les organismes de formation riverains du parc.

14Il paraît essentiel de pérenniser une mission de coordination de projet pour déployer ou soutenir la dynamique créée et maintenir la capacité d’argumentation auprès des élus par la mise en place d’un groupe de suivi de l’application des recommandations assez large. Même si ce suivi ne peut pas toujours se faire aussi précisément qu’il serait souhaitable, le projet et la dynamique au sein des quartiers, portés en grande partie par les partenaires clés (bailleur social, agents de développement de la ville, techniciens) se poursuit. La pérennité du groupe est primordiale car elle permet à l’ensemble des acteurs de constater que les recommandations sont suivies, souvent sur des tempos différents. Le pilotage dans la durée de ce groupe est donc indispensable, notamment pour instaurer la confiance avec les habitants/usagers mais également pour impulser des actions. L’EIS permet ainsi non seulement d’agir sur des déterminants de santé mais aussi de créer des dynamiques favorables à la santé sur le long terme. Leur suivi reste cependant assez compliqué car il nécessite du temps, ce qui n’a pas forcément été anticipé. Le retour sur le suivi des recommandations, dès lors qu’elles sont reprises par d’autres instances, n’est par ailleurs pas systématique, hormis à Lyon où six ans après, le groupe de suivi est toujours actif allant jusqu’à élaborer de nouvelles recommandations.

15Quant à l’évaluation de ces EIS, elle n’est pas encore acquise alors qu’il y a un enjeu à aller jusqu’au bout de toutes les étapes de la démarche pour mieux juger de son intérêt et de son efficacité.

Conclusion

16La mise en place d’EIS est un moyen de travailler sur une approche de santé globale afin d’éclairer la prise de décision. Cette démarche permet également aux porteurs de projets de prendre conscience de l’impact de leurs décisions sur la santé, quelle que soit la politique mise en place. Même si les recommandations formulées au terme d’une EIS ne sont pas toutes intégrées dans la prise de décision, la démarche engendre une prise de conscience de la part de l’ensemble des personnes impliquées dans le projet, dont les décideurs, et favorise un travail collaboratif. La coconstruction des recommandations est une étape primordiale pour améliorer l’implication des acteurs et leur appropriation. Celles-ci sont accrues lors de la phase de hiérarchisation qui inclut des réflexions sur le portage politique.

17Travailler en faveur de la santé de la population c’est reconnaître qu’il faut penser et agir au-delà des risques et des pathologies. Cela nécessite que les intervenants de santé publique puissent et veuillent travailler avec des partenaires qui œuvrent dans les secteurs où se trouvent les principaux leviers de la santé populationnelle : l’emploi, l’éducation, le logement, l’alimentation, les transports, l’aménagement urbain et le milieu de travail, et que tous les secteurs de la société soient interpellés par cette responsabilité sociétale. L’EIS est une pratique qui permet de faire cela. Elle constitue un outil important, de plus en plus documenté, pour soutenir la responsabilité des systèmes de santé à agir sur les déterminants non médicaux de la santé.

18Toutefois, l’EIS souffre encore d’être trop souvent portée financièrement par la politique de la ville, les services de santé ou les ARS alors même que le poids de leur budget ne pèserait que très peu dans les sommes considérables octroyées pour les projets de renouvellement urbain.

19Aucun conflit d’intérêts déclaré