La sauvegarde du foncier à moyen-long terme

14 Une opération de relocalisation a pour objectif d’anticiper le risque, il s’agit pour les communes de passer d’une politique de protection à une politique d’adaptation. Cette anticipation doit s’appuyer d’une part sur les projections scientifiques (figure 1), mais également sur l’anticipation des besoins fonciers pour réaliser de telles opérations.

15La première piste de réflexion, qui suit la doctrine urbaine actuelle (article L121-1 du Code de l’urbanisme), pousse évidemment à penser la densification de l’espace urbain existant sur le reste de la station balnéaire. Mais l’exemple de Lacanau nous montre que la zone à relocaliser du front de mer représente 40 % de la totalité des logements de la station de Lacanau océan. Deux questions s’ouvrent alors : est-il possible d’intégrer la totalité des biens et activités à relocaliser dans le tissu urbain existant, au regard de l’espace disponible, mais également de la législation ? Comment préserver les espaces disponibles sur le moyen-long terme, sans pénaliser la commune dans son développement ?

16La législation actuelle contraint déjà fortement les communes littorales dans leur réponse à la pression démographique qui pèse sur les espaces littoraux (+ 3,5 % entre 1999 et 2009 à Lacanau  [3]). De plus, si on considère que les espaces disponibles doivent uniquement servir à préserver l’existant dans l’éventualité d’une relocalisation, cela signifie la fin du développement de nombreuses communes littorales, dont la plupart sont sujettes à des risques littoraux (submersion, érosion…). La réflexion menée sur la réglementation et les outils de portage foncier, doit permettre aux communes d’acquérir et de préserver des terrains urbanisables afin d’anticiper des opérations de relocalisation. La sauvegarde de terrains sur du moyen-long terme va aujourd’hui à l’encontre des possibilités réglementaires (zonage 2AU dans les plans locaux d’urbanisme – article L. 123-2-a du Code de l’urbanisme – 5 ans maximum) et le coût de leur acquisition va au-delà des capacités financières d’une seule commune.

17Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de réfléchir à des adaptations réglementaires, voire à l’ouverture de nouveaux terrains dans un espace extrêmement contraint réglementairement, si le territoire souhaite d’une part réimplanter l’existant, mais également répondre à la pression démographique qui pèse sur les communes littorales.

La notion de transfert d’urbanisation

18Cette problématique de la disponibilité foncière met en lumière une notion aujourd’hui inexistante dans le Code de l’urbanisme, celle du transfert d’urbanisation. Pour éviter de pénaliser les communes dans leur développement, les opérations de relocalisation ne doivent pas être appréhendées comme une urbanisation nouvelle. Or, au regard de la législation actuelle, si la zone du front de mer à relocaliser est déconstruite et l’équivalent en surface plancher reconstruit ailleurs sur la commune, cela sera considéré comme une urbanisation nouvelle.

19 Cela fait écho à la jurisprudence communément admise de la loi littoral, qui indique que l’extension de l’urbanisation ne peut en général dépasser 10 % de l’existant dans les espaces proches du rivage  [4] (article L 146-4-II du Code de l’urbanisme). Dépassant largement ce seuil de 10 %, la relocalisation d’une zone aussi importante que le front de mer de Lacanau ne pourrait se faire à droit constant, que par étape et sur du très long terme, bloquant toute possibilité d’évolution naturelle de la commune durant des décennies (figure 3).

La notion de transfert d’urbanisation.

La notion de transfert d’urbanisation.

Adapter la loi littoral aux contextes locaux

20Sans remettre en cause le bien-fondé de la loi littoral et de son application stricte depuis plusieurs années, les problématiques réglementaires que nous venons de rencontrer démontrent la difficulté pour les communes à mobiliser leur potentiel de développement, mais également à réfléchir à des opérations de relocalisation.

21 Une adaptation de cette loi aux contextes locaux apparaît donc de plus en plus nécessaire, comme les sénateurs Odette Herviaux et Jean Bizet l’explicitent dans un rapport d’information sénatorial paru le 21 janvier 2014 (Herviaux et Bizet, 2014). Le littoral français n’est pas homogène, tant dans son occupation que dans les risques qui le menacent. La côte aquitaine, majoritairement sableuse, est composée de grandes stations balnéaires construites en front de mer héritées de la MIACA  [5]. Une majorité de ces stations est aujourd’hui menacée par l’érosion marine qui entraine un recul du trait de côte en moyenne entre 1 et 3 m par an (BRGM, 2011).

22 Adapter ou interpréter positivement la législation pour une opération de relocalisation, c’est donner l’opportunité aux communes de prévenir un risque inexorable, mais également l’occasion pour elles de revoir leur positionnement et leurs installations touristiques, cinquante ans après les premiers grands aménagements de la MIACA. Adapter les contraintes réglementaires au niveau local permettrait de ne pas créer de précédent réglementaire au niveau national et de répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire. Cela serait également l’opportunité de passer d’une opération urbaine contrainte par le risque, à une opportunité de développement basée sur un véritable projet de territoire.

Les outils du portage foncier, opérationnelet financier de la relocalisation

23 Après avoir mis en avant les premiers blocages réglementaires auxquels se confronte actuellement l’étude de faisabilité d’une relocalisation à Lacanau, viennent les questions liées au portage et au financement de telles opérations. Trois problématiques ressortent des premières interrogations, celles de l’acquisition, des financeurs et des outils de portage.

24 Au regard de la situation économique actuelle tant au niveau national que local, il est peu probable dans les années à venir de voir apparaître des politiques interventionnistes de grande ampleur, comme cela s’est fait en Aquitaine avec la MIACA. Quelles sont alors les structures qui peuvent être porteuses de tels projets ? La plupart des communes du littoral aquitain ont un budget qui ne correspond pas à l’envergure des opérations envisagées. Bien qu’accueillant un nombre important de touristes durant la saison estivale, leur budget est défini pour répondre aux besoins des résidents principaux, qui sont en général peu nombreux. Se pose donc la question du partenariat public, pour des stations balnéaires qui ont un rayonnement au moins régional, voire national. C’est également la question de l’implication du secteur privé dans ces opérations. La relocalisation vise au maintien de l’habitat et de l’économie existante sur le territoire. Le secteur privé en sera donc le premier bénéficiaire. Comment alors intégrer sa participation financière ?

25 Contrairement à une opération urbaine « classique », les implications financières d’une opération de relocalisation sont doubles. Il faut en premier lieu acquérir les biens et les activités menacées, mais également les terrains potentiels pour effectuer leur réimplantation. Il faut partir du postulat que la zone du front de mer acquise est considérée comme « perdue » au regard des opérations urbaines possibles pour rentabiliser son achat. Si on souhaite minimiser le coût global de l’opération, il faut donc, par l’acquisition des espaces potentiels de réimplantation, réaliser une opération urbaine qui rentabilise, d’une part l’achat de ces terrains, mais également ceux du front de mer à relocaliser !

26 Au-delà de ces implications financières considérables, se pose la question du portage d’une telle opération. Le front de mer est le cœur économique des stations balnéaires, on ne peut donc pas le transformer en friche urbaine pendant dix ans pour réaliser une opération de relocalisation. Cela passe obligatoirement par un phasage complexe sur un temps long d’une telle opération urbaine. Une commune dont les services sont établis pour gérer 4 500 habitants, a-t-elle les capacités humaines et techniques de porter sur au moins vingt ou trente ans une opération urbaine de cette envergure ?

27 Plusieurs critères sont à prendre en compte dans la définition du portage et du financement :

28

• la temporalité : le front de mer actuel et les accès à la plage sont le cœur économique de la station, il n’est pas envisageable de les transformer en friche urbaine pendant plusieurs années le temps de leur déconstruction et de la réhabilitation d’un nouveau bord de mer. Les travaux ne doivent pas impacter l’attractivité touristique de la commune, majoritairement axée sur le tourisme balnéaire ;
• le financement : quelle mobilisation des partenaires publics et privés ?
• les outils : quel outil pour quelle échelle territoriale, une SEM/SPL/EPFL  [6] pour du local, un EPFR  [7] pour du régional, un EPA  [8] pour le niveau national ?

29 Le fait de devoir réaliser une double acquisition foncière, pour les terrains menacés et les espaces de réimplantation, place la question foncière au centre de la viabilité financière d’une telle opération. Afin de limiter ce double impact qui rend à première vue impossible financièrement une opération de relocalisation pour des ensembles urbains conséquents, se pose la question de l’acquisition des biens menacés et plus particulièrement de leur valeur face aux risques.

Quelle est la valeur des biens menacés par l’érosion ?

30Le risque érosion n’est pas aujourd’hui considéré comme un risque naturel majeur, mais comme un risque naturel prévisible. À ce titre, l’État ou la commune ne sont pas dans l’obligation d’acquérir les biens menacés avec le fonds de prévention pour risques naturels majeurs (fonds Barnier). Ce processus d’expropriation pour risque naturel majeur se réalise à hauteur de 100 % de la valeur du bien. Cela se pratique sur les côtes rocheuses de Normandie et de Picardie, mais il est inéligible sur la côte sableuse. Il n’y a aujourd’hui aucune jurisprudence concernant l’acquisition de biens menacés par ce risque érosion. Il faut donc réfléchir à une solution d’acquisition à l’amiable qui permettrait d’une part aux propriétaires d’être en partie indemnisés, et d’autre part de limiter le coût global de l’opération afin qu’elle soit financièrement réalisable. La difficulté réside dans le positionnement du curseur entre la valeur à 100 % du bien sans prise en compte du risque et le moment ou celui se retrouvera sur la plage et dont la valeur sera égale à zéro (figure 4).

31Les pouvoirs publics ne sont pas dans l’obligation de protéger les biens menacés. Si les riverains souhaitent ériger des ouvrages de protection en dur, une autorisation des services de l’État leur est nécessaire, en raison de la localisation de ces ouvrages sur le domaine public maritime. Cette ambiguïté entre l’indemnisation et la protection peut servir de levier dans des négociations à l’amiable pour acquérir les biens menacés, afin de pouvoir mettre en place une opération de relocalisation où chacun aurait le moins à perdre.

32 Les aménités du littoral augmentent la valeur des biens, mais dans ce cas, pourquoi le risque ne les diminuerait pas ? Ce calcul est extrêmement complexe et fait aujourd’hui l’objet d’une mission d’étude par le Conseil général de l’environnement et du développement durable. Ce point spécifique lié au coût d’acquisition de la zone à relocaliser n’a pas encore de cadre clairement défini, mais il est évidemment primordial pour la faisabilité financière d’une opération de relocalisation.