Une adhésion des « villes actives » aux intérêts et formes variés

10Pour la grande majorité des acteurs locaux rencontrés, l’adhésion à la Charte entérine une dynamique déjà présente mais constitue un véritable levier d’action permettant à la collectivité de rendre visible son engagement au moyen d’un label considéré comme valorisant et d’inscrire les opérations menées dans la durée. Pour certaines municipalités déjà récompensées pour leur action en matière de santé [12], il est alors question d’asseoir et de renforcer cette reconnaissance. Dans la plupart des communes, toutefois, l’adhésion découle plus d’une opportunité que d’une réelle réflexion a priori sur le sens et les finalités d’un tel engagement. Ici, un responsable sportif associatif sensibilisé aux questions de santé publique aura attiré l’attention du maire qu’il connaît personnellement ; là, la nutritionniste recrutée par la municipalité aurait « entendu dire que l’adhésion à ce programme pouvait donner lieu à financement » ; là encore, c’est à la suite d’une collaboration engagée en matière de conception des repas avec une association de santé publique que l’un des salariés a évoqué l’idée d’une telle signature. Certains acteurs ont du mal à se remémorer les circonstances exactes de l’adhésion et méconnaissent encore aujourd’hui les termes, notamment financiers, du partenariat : « Au départ moi je pense que c’est parti d’un projet porté par le CODES qui a été présenté à l’appel à projets CUCS (Contrat urbain de cohésion sociale) en 2007, voilà donc elles ont proposé quelque chose qui ne s’est pas forcément réalisée comme elles le souhaitaient mais on a évolué avec l’idée. (…) Ça a débouché sur une action très particulière qui a été la conception d’un livret bébé autour de la nutrition, mais c’est peut-être dans ce cadre-là que l’idée du PNNS… (…) On a sollicité le CODES pour connaître un petit peu ce qu’ils faisaient et donc a priori ils intervenaient auprès des villes qui étaient PNNS ou qui avaient des financements PNNS. Nous on avait compris qu’on n’aurait pas forcément de financement PNNS parce qu’on était déjà en politique de la ville et que sur la Dordogne il y avait des territoires qui avaient peu de financement par rapport à d’autres choses. Donc voilà, ça s’est joué côté financement » (responsable de service administratif communal).

11S’agissant des modalités d’élaboration et de mise en œuvre des actions, la définition d’une politique globale de nutrition combinant alimentation et activité physique est généralement introuvable localement. Le faible niveau de contrainte imposé par la signature de la Charte laisse aux collectivités une grande latitude qui explique la forte différenciation territoriale des actions mises en œuvre. Une diversité dans le contenu, le sens et les modes d’intervention apparaît donc en fonction des configurations locales et des politiques antérieurement mises en œuvre par les services publics municipaux, des partenariats en présence, des contraintes et ressources mobilisables qui conditionnent les comportements et les stratégies des acteurs. Les initiatives développées par les collectivités actives peuvent être catégorisées autour de trois axes forts : alimentation, activité physique ou nutrition. Les actions portant sur le versant alimentation du PNNS sont majoritaires et constituent la porte d’entrée la plus empruntée dans le programme dont elles incarnent, d’une certaine façon, le premier niveau de lecture. Elles sont généralement mises en œuvre par les services de restauration collective et/ou peuvent prendre la forme d’organisation de manifestations ponctuelles visant l’éducation au goût et la sensibilisation aux bonnes pratiques alimentaires. Le recours à (via une procédure de marché public) ou le recrutement d’une diététicienne afin de composer des guides et/ou des menus basés sur une offre alimentaire de qualité sur les plans nutritionnel et gustatif, la mise en place d’opérations de formation et d’information du personnel municipal des cantines scolaires, représentent quelques-unes des initiatives prises à ce titre. Moins fréquentes, les actions portant sur le versant activité physique du PNNS visent en général à lutter contre la sédentarité et à promouvoir une pratique physique ou sportive régulière auprès des jeunes, parfois de leurs parents, des personnes âgées ou du grand public. Pour autant, cela ne signifie pas que les communes ou EPCI n’agissent pas en la matière. Toutefois, ces acteurs n’articulent pas nécessairement leur action sportive au PNNS ce qui témoigne ici d’une appropriation restrictive de la définition de la nutrition. Enfin, les opérations à dominante nutrition sont encore plus rares, la notion étant fréquemment assimilée à celle d’alimentation.

12Le caractère peu coercitif de la Charte (réaliser au moins une action par an en liaison avec les objectifs du PNNS) est également à l’origine d’un émiettement présent à l’échelle même d’une municipalité. Ce dernier renvoie directement aux formes d’organisation du travail administratif et intersectoriel construites entre les acteurs. À ce titre, quatre modalités de coordinations internes plus ou moins maximalistes (Dodier, 1993) émergent : une forme intégrée, la plus rare, qui se caractérise essentiellement par une coordination intersectorielle, une action publique transversale et la constitution d’un comité local de pilotage du PNNS associant plusieurs services (jeunesse, éducation, sport, santé, restauration collective, social…) ; une forme centralisée, la plus fréquente, dans laquelle un secteur d’intervention prédomine et oriente fortement le pilotage et le contenu du PNNS en local ; une forme diffuse consistant en des arrangements faiblement formalisés entre acteurs et services et dans laquelle la stabilité et la continuité des actions semblent peu assurées ; enfin, une forme éclatée dans laquelle dominent des relations d’indifférence, voire conflictuelles, entre différents porteurs locaux se réclamant du PNNS (élus et/ou techniciens), relations accompagnées parfois de mises en œuvre contradictoires et non coordonnées des dispositifs. Confirmant la présence de zones d’incertitudes encore fortes dans le processus de municipalisation de la santé publique (Hassenteufel et al., 1998), les actions menées ici se superposent, s’additionnent mais ne s’articulent pas. Elles sont portées par des services administratifs distincts qui communiquent peu sur leurs programmes et travaillent avec leurs partenaires respectifs.

Impulser n’est pas réguler : une coordination des actions locales complexe à assurer

13Cette défense de préoccupations sectorielles, constatée par les agents des services déconcentrés de l’État et de l’Assurance maladie est, pour eux, source de contraintes et de lenteurs pour la mise en œuvre du PNNS comme le regrette la représentante d’une CPAM : « C’est très difficile de travailler avec les mairies comme ça (…) Eux ils sont très cloisonnés, chacun dans son secteur… (…) Avec les mairies, c’est difficile parce que justement il y a les élus et le salarié, le technicien… alors si jamais il y a deux services qui n’ont pas les mêmes élus, ça devient très compliqué (…) Alors c’est pour ça que quand quelque chose tourne bien, on continue là-dedans ».

14Plus généralement, ces propos renvoient au fait que les communes sont libres d’organiser comme elles le peuvent et/ou le veulent leur intervention. À ce titre, leur suivi par l’État territorial s’avère très inégal et essentiellement conditionné par les sollicitations des porteurs de projets locaux, le plus souvent en demande de conseils. Toutefois, plusieurs responsables municipaux ont évoqué l’intérêt majeur que représentait cette adhésion, intérêt manifesté récemment et parfois bien après celle-ci. Afin d’animer le programme en région, les acteurs coordonnateurs du PNNS en Aquitaine organisent depuis 2009 des journées Villes actives du PNNS dans lesquelles sont conviées les communes adhérentes mais aussi d’autres collectivités. Cette journée, qui n’existe pas dans toutes les régions (Haschar-Noé et al., 2010), permet à l’État territorial d’instaurer un suivi des actions et aux référents locaux de construire un réseau permettant la mutualisation et l’échange d’expériences. Cela favorise, en outre, une meilleure appropriation du référentiel de ce programme national systématiquement rappelé par les coordonnateurs régionaux lors de ces journées : « Cela peut être perçu comme une lourdeur mais en même temps c’est vrai que ça apporte un réseau professionnel sur des thèmes, des villes notamment qui travaillent sur les mêmes problématiques que nous et qui ont une vision différente. Ça permet de donner des idées et c’est quand même quelque chose qui est extrêmement important (…) C’est très important parce que tu donnes du sens au PNNS alors que le PNNS n’a pas forcément de sens pour les populations » (responsable de service administratif communal). Cependant, au-delà de cette journée annuelle et une fois l’adhésion entérinée, l’État territorial, faute de ressources humaines suffisantes mais aussi parce que les dossiers d’attribution du label PNNS pour valoriser les actions sont instruits au niveau national, est contraint de renoncer à contrôler les initiatives municipales.

15En outre, sur la question de la régulation étatique du programme, une déception est régulièrement exprimée par les acteurs communaux, celle-ci tenant à trois principaux facteurs. Le premier est le fort découplage (Grossetti, 2004) ressenti entre niveaux national (DGS) et local (Villes Actives). Les critiques les plus fréquentes portent sur la dissonance entre discours d’en haut et pratiques d’en bas ; une stratégie de communication nationale omniprésente et pas forcément efficace auprès de tous les publics (voire stigmatisant les populations précaires) ; l’absence de professionnels de terrain à l’écoute des acteurs locaux pour les aider dans leurs pratiques ; un déficit de communication entre instances sanitaires nationales et porteurs de projets locaux, ainsi qu’une absence de suivi des actions et d’instruments d’évaluation qui, pour certains opérateurs, confine au désintérêt des acteurs nationaux à leur égard. Le second facteur est relatif au manque de moyens humains et/ou financiers affectés à ce programme par le niveau national, manque qui apparaît comme un frein à une mise en œuvre ne reposant, in fine, que sur la « bonne volonté des uns et des autres » sans autre contrepartie que l’attribution d’un label. Contrairement à d’autres politiques publiques, les formes d’intéressement financières permettant d’appâter les collectivités territoriales tout en orientant, voire en contraignant, leur participation, sont ici inexistantes. Le troisième facteur, enfin, est directement lié à la répartition des compétences entre les diverses échelles de gouvernement opérée par les lois de décentralisation. De nombreuses interrogations existent chez les référents locaux du PNNS quant à l’efficacité à moyen terme des actions communales, particulièrement dans le domaine de la restauration collective dans les écoles primaires, dans la mesure où le relais n’est pas, ensuite, systématiquement assuré par les autres niveaux de collectivités territoriales responsables de la restauration dans le second degré. Ici, les services déconcentrés montrent une certaine forme d’impuissance pour sensibiliser à cette continuité [13].

16L’analyse des actions menées par les communes adhérentes renforce le constat selon lequel l’autonomie accrue des collectivités territoriales depuis la réforme de décentralisation rend particulièrement délicate l’articulation entre leurs interventions et celles de l’État (Bergeron et al., 2011). En plus des municipalités, les partenaires associatifs à qui celles-ci, tout comme l’État, délèguent la mise en œuvre des opérations, ont eux-mêmes recours aux circuits administratifs classiques des politiques contractuelles et sectorielles ou à divers appels à projets ce qui accentue l’hétérogénéité des réseaux d’acteurs en présence et la faible dimension intersectorielle et intégrée de leur intervention.

Un secteur associatif dépendant de financements précaires

18L’analyse de la déclinaison du PNNS en Aquitaine permet de distinguer trois grandes catégories d’associations à partir desquelles l’État territorial a souhaité opérationnaliser et amplifier son action. Des associations préexistantes ont trouvé avec le PNNS une structure d’opportunité supplémentaire pour obtenir des financements et continuer par là même à assurer leur pérennité et légitimité : il s’agit ici du réseau composé du Comité régional et des Comités départementaux d’éducation à la santé (CRES et CODES) — désormais de l’Instance régionale d’éducation et de promotion de la santé (IREPS) — mobilisé dès le lancement du programme en proposant et assurant la formation de professionnels afin qu’ils deviennent eux-mêmes, par la suite, des opérateurs du PNNS. Des ateliers ont été organisés au profit des enseignants d’écoles primaires, de personnels municipaux de restauration scolaire, d’éducateurs de centres de loisirs, de bénévoles engagés dans diverses associations d’aide alimentaire. Au titre des structures impliquées, on retrouve également des associations proposant des activités physiques adaptées à destination de divers publics (jeunes en surpoids, obèses, personnes âgées). Ensuite, en 2006, une structure a été créée pour mettre en œuvre un axe précis de la déclinaison régionale du programme : le Réseau de prise en charge et de prévention de l’obésité pédiatrique (REPOP). Émanation du groupement des pédiatres de la Gironde, il est organisé sous forme associative et non pas rattaché à l’hôpital comme en région Midi-Pyrénées (Haschar-Noé et Basson, 2010). Opérateur direct et essentiel du programme régional « Prévention, nutrition, santé des enfants et des adolescents en Aquitaine », il assure une prise en charge pluridisciplinaire de ces derniers le plus souvent détectés par les infirmiers et médecins scolaires informés, eux aussi, du contenu du programme par les coordonnateurs régionaux. Enfin, d’autres associations, recensées par les services de l’État, ont été sensibilisées au contenu et sens du PNNS par des opérations d’information et de formation afin qu’elles constituent des relais auprès de leurs publics : les associations de l’aide alimentaire et les associations sportives ont été particulièrement ciblées.

19Les deux premières catégories constituent des relais indispensables de la mise en œuvre du PNNS en Aquitaine et revendiquent la reconnaissance de leur expertise et de leur rôle à la fois de veille sociale, de détection, d’analyse et de prise en compte des besoins, d’innovations méthodologiques et de proposition de solutions alternatives. S’agissant de leurs ressources, elles sont exposées à des problématiques similaires et récurrentes car, pour la grande majorité d’entre elles, elles restent largement tributaires de fonds publics. Ces derniers s’obtiennent essentiellement par le biais d’appels à projets. Autrement dit, et là aussi (Bertrand et Houard, 2006), c’est la mission que remplit l’association qui est financée et non l’organisation elle-même. Elles doivent ainsi se conformer à l’objet du financement précisé dans divers appels d’offres ou critères d’attribution des fonds publics, lesquels les placent par ailleurs en concurrence pour leur obtention. Plus généralement, la lourdeur administrative ressentie localement pour obtenir ces financements s’est révélée rédhibitoire tout particulièrement pour les associations disposant de peu de personnels pour renseigner les dossiers et maîtriser l’ingénierie que requiert la réponse à ces appels à projet. En effet, si cette complexité provoquée par la panoplie d’aides publiques existantes [15] autorise la ruse et présente de multiples avantages, ceux-ci sont avant tout accessibles aux acteurs associatifs qui ont appris à s’en servir, c’est-à-dire qui disposent des informations et du savoir technique pour composer avec celle-ci.

20Ces aides restent en outre limitées dans le temps et ne sont pas systématiquement reconduites. Le fait que les crédits soient généralement attribués sur le principe de l’annualité budgétaire, que leur montant soit limité, est non seulement source d’incertitudes quant à la pérennité des aides mais a parfois renforcé aussi le découragement des porteurs de projet et les inégalités territoriales de prise en charge des problèmes publics. Le décalage temporel existant entre la période où sont versées les aides et le calendrier concret de l’action des opérateurs ajoute enfin aux difficultés ressenties. La fragilité associative qui en est le corollaire est unanimement reconnue par les diverses catégories d’acteurs : « Donc le REPOP… on a presque 900 patients inclus, 370 médecins professionnels formés, c’est un truc qui marche très, très bien. On a été obligés de demander des petites rallonges budgétaires parce qu’on avait trop de patients par rapport aux financements initiaux et simplement 900 patients inclus (…) Comme le programme de prévention est régional, il faut vraiment que le réseau soit régional, les financeurs l’ont compris mais ils n’ont pas les moyens de répondre à la demande. C’est pas un problème d’incompréhension, c’est un problème de moyens » (coordinatrice du programme).

21Cette dépendance à l’égard des financements publics et aux règles qui sous tendent leur attribution a d’autres incidences. Elle réduit significativement la légitimité des associations à revendiquer des modalités d’intervention qu’elles considèrent plus pertinentes et, ce faisant, leur pouvoir critique. Aussi, les oppositions de sens et de finalités quant à l’orientation à donner à l’action sont-elles généralement tues, cela les exposant directement au risque de perdre leur âme (Tchernonog et Hély, 2003) : « On travaille avec l’inspection académique et donc on a des critères, c’est plutôt ZEP ou milieu rural, milieux dits défavorisés… C’est là parfois qu’il peut y avoir des divergences, parce que nous on se situe en prévention vraiment primaire (…) C’est-à-dire on ne s’adresse pas qu’à des enfants obèses et en surpoids, on s’adresse à tout le monde c’est ça qui fait, qui a fait souvent des incompréhensions au début » (responsable associative).

22Sur ces principes de financement, enfin, les pouvoirs publics affichent une volonté d’évaluer l’action des divers opérateurs. S’agissant des associations, bien qu’il existe un contrôle a priori dans la mesure où le financement, voire même l’action, sont conditionnés à l’attribution d’un agrément, il est surtout question ici de multiplier les instruments de mesure et de recueil de données statistiques et ce, quel que soit le secteur associatif concerné.

Une concurrence inter associative présente à plusieurs niveaux

23Outre la concurrence pour l’obtention de financements publics qui contribue à l’alignement des associations sur les exigences des financeurs, existe aussi celle favorisant la création de filières particulières. Si, en matière de santé publique, l’IRESP est clairement identifiée par les administrations concernées, il n’en est pas de même pour les associations proposant des activités physiques ou sportives dont l’action est soit méconnue, soit stigmatisée par les acteurs chargés du pilotage du PNNS en Aquitaine et, ce, pour diverses raisons. Dès les premiers temps de réflexion destinés à définir le contenu de la déclinaison régionale de ce programme (2004), puis ensuite dans le cadre des réunions du CTRNS, l’offre proposée par le secteur sportif associatif a très rapidement posé question. L’opposition entre sport et activités physiques opérée au sein de cette structure de concertation ou lors de colloques sur la thématique sport et santé, loin d’être une opposition de nature sémantique, révèle au contraire des représentations très figées de la part des coordonnateurs régionaux du PNNS. Ayant une connaissance de cette offre sportive, soit au travers de leur propre pratique, soit de celle de leurs enfants, ils ne l’appréhendent que sous l’angle de la préparation et participation à des compétitions sportives, angle donc très limité, voire inadapté, aux finalités du PNNS et à l’ensemble des publics qu’il cible comme le mentionne un représentant de la Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) : « Les soutiens de la DRASS étaient peu nombreux dans la mesure où les projets étaient des projets considérés comme sportifs. Il a fallu valoriser les activités physiques adaptées pour contrer cette connotation sportive et les acteurs principaux de la mise en œuvre des projets sont devenus les porteurs de ces activités (…) Il ne faut pas être naïf, les enfants pris en charge par ces structures sont leur raison d’être, ce qui leur permet d’être financées. Ils n’ont donc pas intérêt à ce que ces enfants intègrent par la suite les clubs sportifs classiques ».

24En ce sens, une structure récemment créée (2001) et proposant des activités physiques adaptées (APA) a pleinement bénéficié de ces représentations négatives du mouvement sportif. composée majoritairement de professionnels formés au sein des unités de formation et de recherche en sciences et techniques des activités physiques et sportives (UFR STAPS) et dans des filières spécialisées en APA, son responsable a parfaitement saisi l’opportunité offerte par ce programme d’action publique pour valoriser cette expertise, quitte à ce que cette légitimation se fasse en insistant sur les manquements du secteur sportif associatif : « Donc au départ, on est arrivé sur L. avec le problème de comment intégrer les jeunes qui ont un problème de poids en club traditionnel et on arrive à avoir maintenant une demande qui serait beaucoup plus généralisée sur la ville qui financerait en partie ces clubs-là et qui, dans ses actions, impose entre guillemets de répondre à certains critères sur l’année, comme de faire des manifestations répondant à tel truc… et dans les grilles ils vont mettre en place justement “faciliter l’accessibilité pour les publics avec des besoins spécifiques”, pour qu’il y ait ce lien qui soit fait et que ce ne soit pas dans un contexte de performance mais plus de loisirs et pour répondre à un besoin de santé, voilà donc… ».

25Bénéficiant aujourd’hui d’une excellente notoriété, cette organisation est désormais fréquemment sollicitée par les communes ainsi que par les responsables du REPOP Aquitaine. Dans le cadre de l’accompagnement thérapeutique proposé par ce réseau, des ateliers d’APA animés par un professionnel de l’organisation font partie intégrante du processus. Ils sont également présentés comme une réelle plus-value du REPOP aquitain comparativement à ce qui est proposé ailleurs. Son responsable est systématiquement représenté dans les divers dispositifs régionaux de concertation et régulièrement invité lors de rassemblements nationaux liés à l’évaluation de la mise en œuvre du PNNS. Son expertise est sollicitée dès lors qu’il est question de conceptualiser et diffuser l’intérêt d’une pratique physique adaptée pour diverses catégories de publics ciblées par le PNNS (personnes en surpoids, voire obèses, personnes âgées, populations précaires…) [16].

26La notoriété et la position occupée aujourd’hui par cette association, partenaire du REPOP, s’expliquent également par d’autres facteurs et notamment par le fait que les représentations des acteurs du pilotage du PNNS sur les caractéristiques de l’offre proposée par le mouvement sportif ne soient pas totalement erronées. Le secteur sportif associatif traditionnel s’est en effet construit autour d’une logique compétitive — historiquement appréhendée par ses dirigeants comme le sport légitime — qui pèse incontestablement sur sa capacité ou sa volonté de se diversifier dans la mesure où la plupart des dirigeants estiment que l’activité proposée participe de fait à la santé des populations.

27De plus, et bien qu’une plaquette de communication ait été spécifiquement conçue en Aquitaine pour les clubs sportifs et leurs adhérents afin de les sensibiliser aux bonnes pratiques alimentaires [17], les dirigeants peuvent être exposés à des intérêts contradictoires. Fortement dépendantes dans leur grande majorité des financements publics — sur lesquels existent d’ailleurs de fortes interrogations quant à leur stabilité suite aux réformes de l’État et des collectivités territoriales [18] (Honta, 2010) — certaines associations sportives parviennent cependant à obtenir des contrats avec des entreprises du secteur agroalimentaire. La nature, notamment, des boissons et aliments distribués aux sportifs lors de diverses manifestations dans le cadre de ces partenariats va à l’encontre des messages nutritionnels délivrés par le PNNS. Plus généralement, c’est une succession de dissonances entre les pratiques valorisées dans le cadre du PNNS et celles présentes au sein du mouvement sportif qui explique sa faible participation à la mise en œuvre du programme comme le précise un agent de la DRJSCS : « Il y a un décalage très important entre les représentations de ce que doit être le sport dans le PNNS et celles de la santé pour le mouvement sportif. Si les questions de la sécurité des pratiquants sont désormais bien menées, bien intégrées, celles sur la nutrition peuvent être en totale contradiction avec les logiques de la performance qui entraînent parfois de véritables troubles alimentaires comme on le voit dans certaines disciplines comme le judo, la danse, la gym… ».

28Au-delà de ces dissonances, la principale difficulté des coordonnateurs régionaux du PNNS a été de recenser concrètement les actions réalisées par le mouvement sportif aquitain compte tenu de l’atomisation des organisations sportives et, là encore, de l’insuffisance des ressources de l’État territorial. Qu’il s’agisse de ce secteur ou des associations d’aide alimentaire, le constat de complexité organisationnelle est le même : « Nous n’avons pas de retour sur ces multiples initiatives locales. Concrètement sur le terrain, il y a une avalanche de choses, de micro initiatives qui sont faites mais le pilotage en réseau est très difficile, voire inexistant » (représentant de la DRJSCS) ; « En ce qui concerne les personnes en situation de précarité, on a des tas d’expériences qui se sont développées qu’on a boostées mais qui restent hétérogènes sur le territoire, éclectiques, hétérogènes, dispersées, sans lien, de qualité mais… (…) des actions très inventives mais sans force cohésive… » (représentante de l’ARS).

29Ainsi, bien que fréquemment sollicitée, la mobilisation des opérateurs associatifs ne va pas toujours de soi. L’analyse de ses formes en Aquitaine révèle une grande fragilité des diverses structures, en grande partie due aux principes organisant leur financement. Elle souligne ensuite une forte hétérogénéité d’implication tant au sein d’un même secteur d’intervention qu’entre plusieurs d’entre eux, cette diversité pouvant, par ailleurs, constituer une ressource pour certaines structures afin de légitimer leur action. Ce faisant, ces stratégies renforcent une concurrence interassociative déjà bien présente. Là encore, la connaissance par l’État territorial des initiatives menées ainsi que leur intégration au programme demeurent problématiques d’autant plus qu’il avance lui-même divisé face à ces divers opérateurs, qu’il s’agisse des associations ou des collectivités territoriales.

Une fragmentation de l’action étatique propice aux tensions

31Alors qu’un des objectifs du PNNS consiste à supprimer la collation matinale à l’école — axe adopté en Aquitaine dans le cadre du dispositif Prévention, nutrition, santé des enfants et des adolescents — le ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche a lancé, en 2008, l’opération Un fruit à la récré dont la mise en œuvre est confiée aux Directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF). Témoignant des ambiguïtés dont sont régulièrement porteuses les politiques publiques, c’est localement que les coordonnateurs du PNNS ont ressenti la nécessité d’en minimiser les contradictions auprès des établissements scolaires et des collectivités au moyen, notamment, de concertations engagées avec la DRAAF mobilisée dans l’élaboration du Programme régional de l’offre alimentaire (PROA). Dans cette région, l’antériorité du programme Prévention, nutrition, santé des enfants et des adolescents en Aquitaine a ainsi incontestablement pesé sur la déclinaison du contenu du PROA et ce faisant sur l’action de la DRAAF qui venait d’obtenir compétence en matière d’alimentation : « Je trouve par exemple que sur l’opération Un fruit à la récré, il y a des acteurs-clés en Aquitaine qui sont les acteurs du PNNS. Donc pendant un an on a essayé de faire en sorte de se rapprocher, de voir avec eux comment on pourrait travailler. Ce n’est pas toujours évident parce que l’opération Un fruit à la récré, bien qu’elle soit sur le fond positionnée pour les enfants, il se trouve que finalement elle suscite un grand nombre de débats en fait, parce qu’elle porte mal son nom, parce qu’elle vient parfois en incohérence par rapport à des messages nutrition santé notamment sur la situation de la collation matinale… » (représentant de la DRAAF).

32Si les concertations interministérielles (rectorat, ARS et DRAAF) ont permis de rebaptiser l’opération Un fruit à 16 heures à des fins d’articulation entre les dispositifs, elles n’annihilent pas totalement les craintes des représentants de l’ARS quant aux conflits d’intérêts que pourrait susciter, à court ou moyen terme, l’attribution de la compétence alimentation à ce ministère ; en outre et au niveau des collectivités territoriales, ces contradictions participent d’une confusion totale des divers programmes quand l’État n’est pas directement accusé de tenir un double discours : « La venue de l’agriculture dans le champ de la nutrition ne va pas nous faciliter la tâche ; à la fois ça peut faciliter certains financements mais ça peut aussi brouiller les messages… (…) Le problème c’est que des collectivités territoriales qui découvrent les messages du PNNS, puisque l’on a beaucoup de collectivités territoriales qui ont découvert les messages du PNNS depuis 18 mois disons, avec leur culture toute neuve là, elles voient arriver des messages qui peuvent être un peu ambigus et avec des financements derrière… » (représentante de l’ARS) ; « Après sur l’aspect lui-même PNNS je vais peut-être être un peu rude mais pour moi c’est encore un dispositif, je ne pense pas qu’il y ait de l’argent… Après ça permet d’obtenir à un moment donné une subvention très spécifique, Un fruit à la récré c’est financé à 50 % par les fonds européens, si on n’était pas dans le PNNS on ne l’aurait pas… Plus il y a de dispositifs plus ça complexifie et ce qui est marrant c’est quand l’État nous parle de simplification administrative mais il n’y a pas de simplification administrative, de fait c’est encore plus complexe » (responsable de service administratif municipal).

33Des résistances au changement liées à des phénomènes de « dépendance au chemin emprunté » (Pierson, 2002) se sont également manifestées lorsque s’est posée, en Aquitaine, la question de la participation du réseau des services déconcentrés du ministère des Sports. Si elle est apparue essentielle, voire naturelle, aux promoteurs du programme régional afin de sensibiliser le mouvement sportif et de promouvoir l’intérêt d’un mode de vie actif auprès de la population, elle ne s’est pas aisément opérée. Lors des années qui ont suivi la signature de la convention officialisant le partenariat (2006), certains acteurs ont en effet exprimé leur déception quant à la faible mobilisation des agents des anciennes Directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS) : « Ils se demandent un peu ce qu’ils viennent faire ici… quand on leur parle du PNNS, pour qu’ils nous aident justement à intégrer ce côté activité physique dans le PNNS, ils ne voient pas comment… Pour l’instant, ils viennent aux réunions, ils écoutent pas mal, voilà, ils écoutent… » (représentante de CPAM).

34Le faible enjeu que représente ce programme pour ce ministère, traditionnellement et prioritairement impliqué en matière de santé publique sur la prévention et la lutte contre le dopage, constitue un facteur explicatif à ce déficit de mobilisation. Au-delà de cet aspect, les agents de ces services déconcentrés évoquent également leurs difficultés pour asseoir leur position dans ces divers programmes intersectoriels de santé publique tant la légitimité du ministère des Sports en la matière n’est guère acquise. Aux différences de cultures et d’activités qui peuvent être parfois perçues comme du mépris, se sont récemment ajoutés les premiers effets des recompositions adoptées dans le cadre de la RGPP. Celles-ci, en reconfigurant les priorités ministérielles [19], la cartographie des réseaux territoriaux de l’État et en découplant l’organisation des services régionaux et départementaux, ont accentué les tensions entre les principes prônant une action interministérielle et intégrée et une logique de gestion des crédits étatiques encore très sectorielle. L’ensemble de ces facteurs, alors que le processus de réforme engagé est loin d’avoir produit tous ses effets, a ainsi pour corollaire une très faible mobilisation de la DRJSCS et des directions départementales dans la déclinaison régionale du PNNS en Aquitaine : « Le fait que l’on ait été pendant un moment ministère de la Santé et des Sports ça a un peu fait évoluer les choses, mais c’est encore très fragile si tu ne te bats pas… À la DRASS, il y avait le Docteur B. qui était convaincue que les activités physiques étaient un outil au service de la santé mais c’est pas la majorité… Quand on voit les inspecteurs ou les médecins des affaires sanitaires et sociales, c’est pas du tout la majorité (…) Les directeurs départementaux en Aquitaine sont issus pour les trois quarts des affaires sanitaires et sociales, ils sont donc sur des problématiques très différentes de nos problématiques, les personnels sont sur une logique de transversalité, avec des postes qui vont bouger (…) C’est difficile de trouver des référents dans les départements qui connaissent le local parce qu’on se déconnecte de plus en plus, parce que ça ne rentre pas dans le champ de compétence des collègues » (représentante de la DRJSCS).

Un ajustement encore à construire entre logiques sectorielle et territoriale

35Ces contradictions entre administrations ministérielles sont également présentes et nombreuses au sein même du ministère de la Santé de par l’empilement des programmes de santé publique. Alors que certains sont élaborés autour de pathologies, d’autres le sont au profit de populations et, là encore, c’est localement que les agents cherchent à construire le sens et la cohérence des dispositifs étatiques auprès de leurs interlocuteurs. Le cas des relations instaurées entre une responsable de service au sein d’une CPAM et le référent d’une « Ville Active », maîtrisant par ailleurs très peu le contenu des divers programmes, est ici exemplaire de ce type de pratiques. Plus généralement, ce sont les incohérences des modalités contemporaines d’intervention de l’État central qu’il s’agit, pour ces agents, de minimiser afin de construire des rapports pérennes avec les collectivités territoriales notamment : « On a un programme national nutrition santé à mettre en place et à décliner au niveau départemental, mais on a un autre programme qui s’appelle le PAPA qui est la préservation de la perte d’autonomie de la personne âgée (…) Il y avait comme dans le PNNS différents objectifs et il y en avait un qui était la prévention et la réduction des chutes (…) Et dans la prévention des chutes, on a vu qu’il y avait quand même une part nutrition importante, c’est souvent la malnutrition de la personne âgée qui entraîne la chute, donc on s’est dit que… ces deux programmes à un moment donné pouvaient se rejoindre. Et il s’est trouvé que la ville de S. a fait appel à nous au moment de la semaine bleue dont la thématique était l’intergénérationnel… Bon c’est vrai que c’est difficile pour eux aussi… C’est vraiment des sauces internes, eux, quand on arrive ils ne voient pas qui donne des sous… C’est nous qui avons fait la connexion entre les programmes… » (représentante d’une CPAM).

36L’ensemble de ces contradictions internes à l’appareil étatique explique également que la gouvernance régionale du PNNS en Aquitaine soit complexe à opérer. Alors que la région doit représenter l’échelon majeur de l’organisation territoriale de l’État pour la mise en cohérence de ses propres politiques, d’une part, de son intervention avec celle des acteurs de son environnement, de l’autre, la fragmentation de son action reste pérenne. La conduite de l’interministérialité locale se heurte en effet à l’opposition des divers ministères soucieux de préserver le contrôle vertical de leurs services, régionaux plus particulièrement, dans un contexte où les DDI sont désormais placées sous l’autorité directe du préfet de département. De plus, la faible mutualisation des ressources des divers services déconcentrés demeure malgré le rapprochement engagé au titre de la RGPP. Cela permet aux opérateurs de continuer à ruser avec cet émiettement de l’État local. Ainsi, l’inscription de la nutrition dans le projet stratégique des ARS demande une articulation des politiques nationale et régionale qui n’est pas acquise et qui échoit le plus souvent à des acteurs régionaux lassés de ces incessantes contradictions ministérielles quand ils ne contribuent pas, eux-mêmes, à les renforcer.